Закон суров, но он закон...

Чиркин юрист


"Юридическое лицо публичного права" (Чиркин В.Е.) ("НОРМА", 2007)

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУКЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО ПУБЛИЧНОГО ПРАВАВ.Е. ЧИРКИНСведения об автореЧиркин Вениамин Евгеньевич - главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ. Автор около 500 публикаций, в том числе 33 книг - учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному управлению, монографий "Конституционное право: Россия и зарубежный опыт", "Современное государство", "Конституция: российская модель", "Публичная власть", "Государственная власть в развивающихся странах", "Основы сравнительного государствоведения" и др.ВведениеВ любой стране общество имеет множество сторон (экономика, социальные отношения, духовная жизнь и др.), но наблюдателю оно нередко представляется прежде всего как конгломерат различных действующих субъектов. Среди них люди, выступающие в неодинаковых качествах (гражданин, иностранец, работник, работодатель и др.), предприятия и фирмы, общественные объединения (политические партии, профсоюзы, другие объединения), учреждения (отделения пенсионного фонда, паспортные столы, вузы, театры и т.д.), органы государства и муниципальных образований (парламент, министерства, суды, муниципальные советы и др.), само государство, субъекты федераций (республики, края, области и др. в России, штаты в США, земли в Германии), территориальные автономии (Крым в Украине, Гренландия в Дании и др.), различные коллективы людей. Они вступают между собой в неодинаковые отношения - сотрудничества и противоборства, взаимодействия и состязательности, власти и подчинения. Отношения общественного характера (общественные отношения) и даже некоторые личные отношения, приобретающие общественное значение (например, некоторые вопросы брака и семьи), регулируются правовыми нормами, содержащимися в конституциях, законах, подзаконных актах (в России - в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных актах, в том числе принимаемых органами субъектов РФ и местного самоуправления). Правовые акты могут приниматься также непосредственно народом на разных уровнях его организации (например, путем общегосударственного референдума, референдума в субъекте РФ или муниципальном образовании). Действуя в соответствии с нормами права или вопреки им (например, совершая различные сделки, уплачивая или не уплачивая установленные законом налоги), люди, их объединения, созданные ими предприятия, учреждения становятся субъектами права, правоотношений. Такие правоотношения разнообразны, и их великое множество: на Земле проживают более 6 млрд. человек, и существуют, видимо, миллионы создаваемых ими объединений, учреждений, органов. Как и люди, такие образования, будучи субъектами права, обладают правами, исполняют обязанности, получают установленные законом льготы, подвергаются санкциям. Они продают имущество, арендуют, судятся в судах, от их имени совершаются другие действия. Правда, они не вступают в брак, предприятие или политическую партию как таковых нельзя посадить в тюрьму, но многие нормы права, применяемые к людям, применяются и к ним. Такое правовое сходство людей и создаваемых ими общностей, образований, учреждений, органов привело некоторых авторов к выводу, что о нем говорили еще римские юристы, результатом чего стали неоформившиеся тенденции к созданию крайне обобщенного и абстрактного понятия правовой личности. С.И. Архипов полагает, что такое понятие могло бы объединить индивида и корпорацию (считается, что идея корпорации, хотя недостаточно определенная, в римском праве была) в единую правовую категорию, но последующая правовая наука и практика наработками римских юристов не воспользовалась . Она разделила субъекты права на физические лица (индивиды) и юридические лица (различные образования, создаваемые людьми) . Последнее понятие возникло преимущественно из потребностей гражданского оборота и впервые было закреплено в Германском гражданском уложении 1896 г. (вступило в силу в 1900 г.). В нем юридическое лицо рассматривалось с позиций целевого использования имущества. В результате проблему юридических лиц в науке различных стран (и в России) стали разрабатывать, по существу, только цивилисты. Лишь в последние десятилетия (и то только в порядке упоминания) к этой проблематике обратились специалисты в области публичного права . Таким образом, плохо это или хорошо, но развитие правового регулирования созданных людьми организаций, органов, институтов, учреждений пошло по иному пути, чем существовавшие, если верить этому, в римских источниках неясные тенденции к созданию единой правовой личности. Для образований, учреждаемых людьми (правда, не для всех), было создано, как говорилось, особое понятие юридического лица. -------------------------------- См.: Архипов С.И. Субъект права. Теоретическое исследование. СПб., 2004. С. 348 и след. Для обозначения физического и юридического лица в зарубежных юридических текстах иногда используется неодинаковая терминология. В английском языке это "natural person", что можно перевести также как естественное лицо, и "legal person", "legal personality", что можно перевести также как лицо (личность), основанное на законе. В немецком языке это "naturliche Person" или "juridische Person", во французском - "personne physique", и "personne morale", и "personne anonyme" (в последних двух случаях в просторечии это может быть истолковано также как моральное, нравственное лицо и анонимное, неизвестное лицо). Во многих других славянских и романских языках сохраняются латинские корни слов "jus" (право) и "persona". В данной работе мы не будем обсуждать сложную проблему публичного и частного права. Заметим лишь, что это деление, идущее от римских юристов (нормы публичного права, регулирующие вопросы, как бы мы сказали теперь, общественного характера, и нормы частного, в основном гражданского, права, регулирующие частные отношения), в настоящее время имеет главным образом ориентирующее значение. В современных условиях, когда возросла регулирующая роль государства в самых различных сферах жизни общества, почти все отрасли права включают нормы и публично-правового, и частноправового характера, хотя и в различных соотношениях. В странах тоталитарного социализма деление права на публичное и частное отрицалось, все отношения объявлялись публично-правовыми. Однако совершенно исключить такое различие в реальной жизни не удалось, это теоретически нецелесообразно и практически невозможно. Отрицаемое в теории различие публично-правовых и частноправовых методов регулирования на практике сохранялось в СССР, других странах тоталитарного социализма, равно как теперь существует в сохранившихся социалистических государствах (Китай, КНДР, Куба и др.). В Великобритании и других странах англосаксонского права, где принята иная система права, чем в континентальной Европе, где господствовало влияние римского права, также признается значение указанной классификации. Британские авторы считают, что "дихотомия публичного/частного права" - одна из основных ценностей британского права (см.: Loughlin M. Theory and Values in Public Law: an Interpretation // Public Law. 2005. Spring. P. 58). В дальнейшем изложении мы пользуемся понятиями частного и публичного права, имея в виду их определенную условность.Данный выше перечень некоторых действующих в обществе объединений, организаций, органов свидетельствует, что такие образования (зарубежные социологи и политологи в качестве самого обобщенного термина для них нередко используют слово "акторы" (actors) - "действователи") неодинаковы. Существуют не только их различные индивидуальности (конкретная фирма, политическая партия, государственное учреждение), но также определенные общности, роды и виды. Это должно находить (и находит, правда, на наш взгляд, недостаточно концептуальное) отражение в праве. Положение и роль в обществе, назначение, а соответственно, права и обязанности различных образований не могут быть во всех случаях и не являются аналогичными (сравним, например, роль торгового товарищества и политической партии, функции благотворительной некоммерческой организации и органов государства, скажем, министерств, служб, агентств, которые во многих указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, утвердивших положения о федеральных министерствах, службах и агентствах, тоже названы юридическими лицами) . Иногда такие образования принципиально отличаются друг от друга, а отсюда следует, что качества их правового статуса неодинаковы, т.е. они могут быть разными по своему существу юридическими лицами. -------------------------------- СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2571, 5514; N 28. Ст. 2901 - 2904; N 30. Ст. 3149 и др. Юридическим лицом является согласно Указу Президента РФ Администрация Президента РФ (СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395). Аппараты некоторых органов тоже названы юридическими лицами (например, Аппарат Государственной Думы в ее Постановлении 1998 г., внесшем изменения в Регламент (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801)). Такая же характеристика в Постановлении Правительства РФ дана Аппарату Общественной палаты (СЗ РФ. 2005. N 40. Ст. 4042). Юридическими лицами названы многие другие государственные органы и учреждения, военкоматы, городские и районные отделы (отделения) милиции, посольства РФ за рубежом, Федеральная служба безопасности, некоторые органы и учреждения местного самоуправления.Отчасти это нашло отражение уже в Германском гражданском уложении. В нем были названы два вида таких лиц: союзы (Vereine) и учреждения (Stiftungen). Эти два понятия теоретически могли относиться к любому виду союзов и учреждений - к частным и публичным, в том числе к государственным учреждениям (разграничения сделано не было). Однако на практике они были истолкованы и использованы почти целиком с цивилистических позиций (они ведь содержались в гражданском законодательстве). Обобщенное определение юридического лица разрабатывалось и дано в законодательстве с таких же позиций (в том числе в России). В результате оказалось, что такое определение неприменимо к юридическим лицам, если их статус определяется публичным правом (конституционным, административным и др.) и они действуют не в хозяйственном обороте, а в публично-правовых отношениях (заметим, что во многих гражданских правоотношениях могут участвовать не все юридические лица, чей статус определяется публичным правом, или они могут участвовать в них в ограниченной степени). В России понятие юридического лица дается в ст. 48 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) . Оно относилось и сейчас относится, по существу, к хозяйствующим субъектам. В зарубежном законодательстве общее определение юридического лица (обычно менее пространное, чем в России) также содержится в гражданских кодексах. Поскольку оно не всегда удовлетворяло запросы общественной жизни, то выходило за пределы гражданских кодексов в порядке их корректировки (в том числе путем оговорок). Постепенно (в России в том числе путем принятия подзаконных актов) стало внедряться более широкое понимание юридического лица, которое, по существу, изменяет саму его первоначальную концепцию. Было признано, что юридическими лицами могут быть политические партии, национально-культурные автономии, территориальные коллективы (объединения граждан по месту жительства, в том числе в России - местное территориальное общественное самоуправление в муниципальных образованиях, т.е. объединения жителей по улицам или даже многоквартирным домам), любые некоммерческие организации. Они могли стать юридическими лицами, если в соответствии с требованиями закона представляли необходимые документы для государственной регистрации и были зарегистрированы в качестве юридических лиц. Наконец, дело дошло до органов государства и органов муниципальных образований (местного самоуправления). Многие из них (а они создавались в ином порядке, чем коммерческие и некоммерческие организации, и в регистрации не нуждались) и даже аппараты некоторых органов государственной власти в законах и подзаконных актах названы теперь в России юридическими лицами . -------------------------------- В связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" ст. 48 ГК РФ была изменена // Российская газета. 2006. 8 нояб. Из п. 2 исключены слова "финансируемые собственником". Однако это не изменило рассматриваемое ниже определение юридического лица. Принятие Закона об автономных учреждениях повлекло множество изменений не только в ГК РФ, но также в федеральных законах, регулирующих вопросы образования, культуры и др. В советский период сельские советы и их исполкомы считались юридическими лицами, но только для определенных юридических действий (особенно нотариальных). Речь шла только об определенном звене советов, которые не рассматривались как органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правами юридического лица обладает представительный орган и исполнительно-распорядительный орган - местная администрация (ч. 9 ст. 35 и ч. 7 ст. 37).В приказах федеральных министров, руководителей федеральных ведомств, утвердивших положения об их территориальных органах в субъектах РФ (группе субъектов РФ) (главных управлениях, управлениях и т.д.), последние тоже названы юридическими лицами. За федеральным законодательством следуют правовые акты субъектов РФ, объявляющие юридическими лицами свои органы управления. Не отстают и некоторые муниципальные образования. Главы их администраций издают положения об отделах администрации, квалифицируя их в качестве юридических лиц. Таково, например, Положение 2005 г. о финансовом отделе администрации г. Ладушкин Калининградской области. Отдел, ссылаясь на то, что он теперь юридическое лицо, сразу же обратился в банк за денежным займом. Такие факты имели место и в других муниципальных образованиях. Как пишет В. Артемов, ситуация иногда доходит до абсурда, когда два подразделения муниципальной администрации, объявленные юридическими лицами, ссылаясь на это, затевают судебную тяжбу друг с другом . Существуют тысячи правовых актов разных уровней, объявляющих органы управления юридическими лицами. --------------------------------

См.: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. N 3. С. 112.Между тем если применить некоторые правовые аналогии, например, в связи с оценкой положения в общественных объединениях, то вопрос о юридическом статусе организаций (объединений) и их органов решается иначе. Как отмечает Г.А. Кудрявцева, в России утвердилось представление, что юридическими лицами являются организации (объединения), а не их органы . Органы - представители организаций. Этот вывод поддерживает О.Е. Кутафин и рассматривает органы

www.lawmix.ru

Скачать книги Чиркин В.Е. в формате PDF

Юридическое лицо публичного права

 

Теория права. Основы государства и права
Автор: Чиркин В.Е.Издательство: Норма, 2016 DjVu, 352 страницы, 14.08 МБ
В монографии рассматривается понятие юридического лица с позиций междисциплинарного подхода, предлагается конструкция юридического лица публичного права, дана классификация различных видов таких лиц, сформулированы их определения, сделаны предложения по совершенствованию законодательства. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических ВУЗов и факультетов, научных работников.
1279 anarho 24 января 2017  Скачать книгу
Конституционное право зарубежных стран

 

Общие вопросы
Автор: Чиркин В.Е.Издательство: Норма, 2014 DOC, 368 страниц, 1.00 МБ
Практикум содержит материалы по 24 темам, строится по определенной схеме: основные вопросы для семинарских занятий, список рекомендуемой литературы, тексты зарубежных конституций и иных источников права (в извлечениях), задачи и тесты для практических занятий, тесты для самоконтроля студентов при подготовке к экзаменам. Для студентов юридических ВУЗов всех форм обучения, а также для обучающихся экстерном или по самостоятельной программе. Может быть использован преподавателями курса «Конституционное право зарубежных стран» и для сопоставлений и сравнений в рамках курса «Конституционное право Российской Федерации».
1337 lubacha 11 июня 2016  Скачать книгу
Конституционное право России: Учебник

 

Общие вопросы
Автор: Чиркин В.Е.Издательство: Норма, 2009 PDF, 496 страниц, 14.88 МБ
В учебнике, насыщенном правовым и фактическим материалом, традиционные вопросы конституционного права Российской Федерации рассматриваются с позиции целостности конституционно-правовых институтов Федерации и ее субъектов, с учетом реализации конституционных норм на разных уровнях и их толкований Конституционным Судом РФ, а также последних изменений в законодательстве. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и других высших учебных заведений, где изучается данная дисциплина, государственных служащих, работников общественных объединений, для самообразования.
1798 neptun 15 июня 2011  Скачать книгу
Публично-правовое образование

 

Теория права. Основы государства и права
Автор: Чиркин В.Е.Издательство: Норма, 2013 PDF, 336 страниц, 10.08 МБ
В книге предлагается концепция публично-правового образования. Рассматриваются территориальные публичные коллективы (сообщества), публичная власть в них, публично-правовое образование как юридическое лицо публичного права, виды публично-правовых образований (государство, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование, родовая община коренного малочисленного народа и др.) Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, научных работников, государственных и муниципальных служащих.
1220 phoenix7 18 марта 2016  Скачать книгу
Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование

 

Общие вопросы
Автор: Чиркин В.Е.Издательство: Норма, 2016 PDF, 656 страниц, 19.68 МБ
В монографии рассматриваются основные черты и особенности действующих в XXI в. конституций многих стран, ответы конституционного законодательства на вызовы современности. В работе анализируются история развития конституционализма, современные теории конституции, конституционные принципы современной государственности, права человека как высшая конституционная ценность, конституционные институты общественного строя, конституционное регулирование организации и функционирования органов государственной власти. Для юристов, политологов, всех интересующихся вопросами конституционализма и современной государственности.
2384 trundle 24 января 2017  Скачать книгу

 

www.knidka.info

Chirkin_V_E_Yuridicheskoe_litso_publichnogo_prava

Юридическое лицо публичного права

Институт государства и права Российской академии наук

В. Е. Чиркин

Юридическое

ëèöî

публичного

права

Издательство НОРМА Москва, 2007

ÓÄÊ 347.19

ÁÁÊ 67.404

×64

Сведения об авторе Чиркин Вениамин Евгеньевич — главный научный сотрудник

Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ. Автор около 500 публикаций, в том числе 33 книг — учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному управлению, монографий «Конституционное право: Россия и зарубежный опыт», «Современное государство», «Конституция: российская модель», «Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах», «Основы сравнительного государствоведения» и др.

Чиркин В. Е.

Ч64 Юридическое лицо публичного права / В. Е. Чиркин. — М. : Норма, 2007. — 352 с.

ISBN 978-5-468-00082-3(â ïåð.)

В монографии рассматривается понятие юридического лица с позиций междисциплинарного подхода, предлагается конструкция юридического лица публичного права, дана классификация различных видов таких лиц, сформулированы их определения, сделаны предложения по совершенствованию законодательства.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридиче- ских вузов и факультетов, научных работников.

ÓÄÊ 347.19 ÁÁÊ 67.404

© Чиркин В. Е., 2007

ISBN 978-5-468-00082-3© ООО «Издательство НОРМА», 2007

Введение

В любой стране общество имеет множество сторон (экономика, социальные отношения, духовная жизнь и др.), но наблюдателю оно нередко представляется прежде всего как конгломерат различных действующих субъектов. Среди них люди, выступающие в неодинаковых качествах (гражданин, иностранец, работник, работодатель и др.), предприятия и фирмы, общественные объединения (политиче- ские партии, профсоюзы, другие объединения), учреждения (отделения пенсионного фонда, паспортные столы, вузы, театры и т. д.), органы государства и муниципальных образований (парламент, министерства, суды, муниципальные советы и др.), само государство, субъекты федераций (республики, края, области и др. в России, штаты в США, земли в Германии), территориальные автономии (Крым в Украине, Гренландия в Дании и др.), различные коллективы людей. Они вступают между собой в неодинаковые отношения — сотрудничества и противоборства, взаимодействия и состязательности, власти и подчинения.

Отношения общественного характера (общественные отношения) и даже некоторые личные отношения, приобретающие общественное значение (например, некоторые вопросы брака и семьи), регулируются правовыми нормами, содержащимися в конституциях, законах, подзаконных актах (в России — в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных актах, в том числе принимаемых органами субъектов РФ и местного самоуправления). Правовые акты могут приниматься также непосредственно народом на разных уровнях его организации (например, путем общегосударственного референдума, референдума в субъекте РФ или муниципальном образовании).

Действуя в соответствии с нормами права или вопреки им (например, совершая различные сделки, уплачивая или

не уплачивая установленные законом налоги), люди, их объединения, созданные ими предприятия, учреждения становятся субъектами права, правоотношений. Такие правоотношения разнообразны, и их великое множество: на Земле проживают более 6 млрд человек, и существуют, видимо, миллионы создаваемых ими объединений, учреждений, органов. Как и люди, такие образования, будучи субъектами права, обладают правами, несут обязанности, получают установленные законом льготы, подвергаются санкциям. Они продают имущество, арендуют, судятся в судах, от их имени совершаются другие действия. Правда, они не вступают в брак, предприятие или политическую партию как таковых нельзя посадить в тюрьму, но многие нормы права, применяемые к людям, применяются и к ним.

Такое правовое сходство людей и создаваемых ими общностей, образований, учреждений, органов привело некоторых авторов к выводу, что о нем говорили еще римские юристы, результатом чего стали неоформившиеся тенденции к созданию крайне обобщенного и абстрактного понятия правовой личности. С. И. Архипов полагает, что такое понятие могло бы объединить индивида и корпорацию (считается, что идея корпорации, хотя недостаточно определенная, в римском праве была) в единую правовую категорию, но последующая правовая наука и практика наработками римских юристов не воспользовалась1. Она разделила субъекты права нафизические лица (индивиды) июридические лица (различные образования, создаваемые людьми)2. Последнее понятие воз-

1Ñì.: Архипов С. И. Субъект права. Теоретическое исследование. СПб., 2004. С. 348 и след.

2Для обозначения физического и юридического лица в зарубежных юридических текстах иногда используется неодинаковая терминология. В английском языке это «natural person», что можно перевести также как «естественное лицо», и «legal person», «legal personality», что можно перевести также как «лицо (лич- ность), основанное на законе». В немецком языке это «natürliche Person» или «juridische Person», во французском — «personne physique» и «personne morale» и «personne anonyme» (в последних двух случаях в просторечии это может быть истолковано также

никло преимущественно из потребностей гражданского оборота и впервые было закреплено в Германском гражданском уложении 1896 г. (вступило в силу в 1900 г.). В нем юридическое лицо рассматривалось с позиций целевого использования имущества. В результате проблему юриди- ческих лиц в науке различных стран (и в России) стали разрабатывать, по существу, только цивилисты. Лишь в последние десятилетия (и то только в порядке упоминания) к этой проблематике обратились специалисты в области публичного права1. Таким образом, плохо это или

как «моральное, нравственное лицо» и «анонимное, неизвестное лицо»). Во многих других славянских и романских языках сохраняются латинские корни слов «jus» (право) и «persona».

1 В данной работе мы не будем обсуждать сложную проблемупубличного èчастного права. Заметим лишь, что это деление, идущее от римских юристов (нормы публичного права, регулирующие вопросы, как бы мы сказали теперь, общественного характера, и нормы частного, в основном гражданского, права, регулирующие частные отношения), в настоящее время имеет главным образом ориентирующее значение. В современных условиях, когда возросла регулирующая роль государства в самых различных сферах жизни общества, почти все отрасли права включают нормы ипублично-правового,и частноправового характера, хотя и в различных соотношениях. В странах тоталитарного социализма деление права на публичное и частное отрицалось, все отношения объявлялисьпублично-правовыми.Однако совершенно исключить такое различие в реальной жизни не удалось, это теоретически нецелесообразно и практически невозможно. Отрицаемое в теории, различиепублично-правовыхи частноправовых методов регулирования на практике сохранялось в СССР, других странах тоталитарного социализма, равно как теперь существует в сохранившихся социалистических государствах (Китай, КНДР, Куба и др.). В Великобритании и других странах англосаксонского права, где принята иная система права, чем в континентальной Европе, где господствовало влияние римского права, также признается значение указанной классификации. Британские авторы считают, что «дихотомия публичного / частного права» — одна из основных ценностей британского права (см.:Loughlin M. Theory and Values in Public Law: an Interpretation // Public Law. 2005. Spring. P. 58). В дальнейшем изложении мы пользуемся понятиями частного и публичного права, имея в виду их определенную условность.

хорошо, но развитие правового регулирования созданных людьми организаций, органов, институтов, учреждений пошло по иному пути, чем существовавшие, если верить этому, в римских источниках неясные тенденции к созданию единой правовой личности. Для образований, учреждаемых людьми (правда, не для всех), было создано, как говорилось, особое понятие юридического лица.

Данный выше перечень некоторых действующих в обществе объединений, организаций, органов свидетельствует, что такие образования (зарубежные социологи и политологи в качестве самого обобщенного термина для них нередко используют слово «акторы» (actors) — «действователи») неодинаковы. Существуют не только их различ- ные «индивидуальности» (конкретная фирма, политиче- ская партия, государственное учреждение), но также определенные общности, роды и виды. Это должно находить (и находит, правда, на наш взгляд, недостаточно концептуальное) отражение в праве. Положение и роль в обществе, назначение, а соответственно, права и обязанности различных образований не могут быть во всех случаях и не являются аналогичными (сравним, например, роль торгового товарищества и политической партии, функции благотворительной некоммерческой организации и органов государства, скажем министерств, служб, агентств, которые во многих указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, утвердивших положения о федеральных министерствах, службах и агентствах, тоже названы юридическими лицами)1. Иногда такие образова-

1ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 25. Ñò. 2571, 5514; ¹ 28. Ñò. 2901—2904;

¹30. Ст. 3149; и др. Юридическим лицом является согласно Указу Президента РФ Администрация Президента РФ (СЗ РФ. 2004. ¹ 15. Ст. 1395). Аппараты некоторых органов тоже названы юридическими лицами (например, Аппарат Государственной Думы в ее постановлении 1998 г., внесшем изменения в регламент (СЗ РФ. 1998. ¹ 7. Ст. 801)). Такая же характеристика в постановлении Правительства РФ дана аппарату Общественной палаты (СЗ РФ. 2005. ¹ 40. Ст. 4042). Юридическими лицами названы многие другие государственные органы и учреждения, военкоматы, городские и районные отделы (отделения) мили-

ния принципиально отличаются друг от друга, а отсюда следует, что качества их правового статуса неодинаковы, т. е. они могут быть разными по своему существу юриди- ческими лицами.

Отчасти это нашло отражение уже в Германском гражданском уложении. В нем были названы два вида таких лиц: союзы (Vereine) и учреждения (Stiftungen). Эти два понятия теоретически могли относиться к любому виду союзов и учреждений — к частным и публичным, в том числе к государственным учреждениям (разграничения сделано не было). Однако на практике они были истолкованы и использованы почти целиком с цивилистических позиций (они ведь содержались в гражданском законодательстве). Обобщенное определение юридического лица разрабатывалось и дано в законодательстве с таких же позиций (в том числе в России). В результате оказалось, что такое определение неприменимо к юридическим лицам, если их статус определяется публичным правом (конституционным, административным и др.) и они действуют не в хозяйственном обороте, а в публично-правовыхотношениях (заметим, что во многих гражданских правоотношениях могут участвовать не все юридические лица, чей статус определяется публичным правом, или они могут участвовать в них в ограниченной степени).

В России понятие юридического лица дается в ст. 48 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ)1. Оно относилось и сейчас относится, по существу, к хозяйствующим субъектам. В зарубежном законодательстве общее определение

ции, посольства РФ за рубежом, Федеральная служба безопасности, некоторые органы и учреждения местного самоуправления.

1В связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г.

¹174-ÔÇ«Об автономных учреждениях» ст. 48 ГК РФ была изменена (Российская газета. 2006. 8 нояб.). Из п. 2 исключены слова «финансируемые собственником». Однако это не изменило рассматриваемое ниже определение юридического лица. Принятие Закона об автономных учреждениях повлекло множество изменений не только в ГК РФ, но также в федеральных законах, регулирующих вопросы образования, культуры и др.

юридического лица (обычно менее пространное, чем в России) также содержится в гражданских кодексах. Поскольку оно не всегда удовлетворяло запросы общественной жизни, то выходило за пределы гражданских кодексов в порядке их корректировки (в том числе путем оговорок). Постепенно (в России в том числе путем принятия подзаконных актов) стало внедряться более широкое понимание юридического лица, которое, по существу, изменяет саму его первоначальную концепцию. Было признано, что юридическими лицами могут быть политические партии, национально-культурныеавтономии, территориальные коллективы (объединения граждан по месту жительства, в том числе в России — местное территориальное общественное самоуправление в муниципальных образованиях, т. е. объединения жителей по улицам или даже многоквартирным домам), любые некоммерческие организации. Они могли стать юридиче- скими лицами, если в соответствии с требованиями закона представляли необходимые документы для государственной регистрации и были зарегистрированы в качестве юридических лиц. Наконец, дело дошло до органов государства и органов муниципальных образований (местного самоуправления). Многие из них (а они создавались в ином порядке, чем коммерческие и некоммерче- ские организации, и в регистрации не нуждались) и даже аппараты некоторых органов государственной власти в законах и подзаконных актах названы теперь в России юридическими лицами1.

1 В советский период сельские советы и их исполкомы счи- тались юридическими лицами, но только для определенных юридических действий (особенно нотариальных). Речь шла только об определенном звене советов, которые не рассматривались как органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹131-ÔÇ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правами юридического лица обладает представительный орган иисполнительно-распорядительныйорган — местная администрация (ч. 9 ст. 35 и ч. 7 ст. 37).

studfiles.net

Kниги автора Чиркин В. Е.

В данном списке отображены только первые 30 книг. Воспользуйтесь алфавитным фильтром для поиска нужной вам книги!

В данном списке отображены только первые 30 книг. Воспользуйтесь алфавитным фильтром для поиска нужной вам книги!

Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2017Издание: Инфра-М, Норма

Глава государства. Сравнительно-правовое исследование

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2013Издание: Норма, Инфра-М

Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: Монография

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2016Издание: Инфра-М, Норма

Государствоведение

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2012Издание: НОУ ВПО Московский психолого-социальный университет, МОДЭК

Государствоведение

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2000Издание: ЮРИСТЪ

Государствоведение

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2012Издание: МОДЭК, НОУ ВПО Московский психолого-социальный университет

Государствоведение: Учебник

Автор: Чиркин, В.Е.Год: 1999Издание: Юристъ

Законодательная власть

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2015Издание: Норма

Законодательная власть

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2016Издание: Норма, Инфра-М

Законодательная власть. Монография

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2016Издание: Инфра-М, Норма

Конституционная терминология

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2016Издание: Норма, Инфра-М

Конституционная терминология: Монография

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2017Издание: Инфра-М, Норма

Конституционное право зарубежных стран

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2014Издание: Норма

Конституционное право зарубежных стран

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2006Издание: ЮРИСТЪ

Конституционное право зарубежных стран

Автор: Чиркин, В.Е.Год: 1999Издание: Юристъ; Издание 2-е, перераб. и доп.

Конституционное право зарубежных стран. Учебник

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2014Издание: Норма, Инфра-М

Конституционное право зарубежных стран. Учебник

Автор: Чиркин В. Е.Год: 1997Издание: ЮРИСТЪ

Конституционное право России

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2006Издание: ЮРИСТЪ

Конституционное право России. Учебник

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2009Издание: Норма

Конституционное право. Курс для преподавателей аспирантов и магистрантов

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2013Издание: Норма, Инфра-М, РИОР

Конституционное право. Курс для преподавателей, аспирантов и магистрантов

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2013Издание: Норма, Инфра-М

Конституционное право. Учебник

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2015Издание: Норма, Инфра-М

Конституционное право: Учебник для бакалавриата

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2015Издание: Инфра-М, Норма

Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2017Издание: Норма

Наднациональное право и государственный суверенитет (некоторые проблемы теории)

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2017Издание: Инфра-М, Норма

Основы государственного и муниципального управления. Учебник

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2016Издание: Норма, Инфра-М

Основы государственного и муниципального управления: Учебник. Гриф МО РФ

Автор: Чиркин В.Е.Год: 2016Издание: Инфра-М, Норма

Основы публичного-правового управления. Учебное пособие

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2016Издание: МОДЭК, НОУ ВПО Московский психолого-социальный университет

Основы сравнительного правоведения

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2014Издание: МОДЭК, НОУ ВПО Московский психолого-социальный университет

Публично-правовое образование

Автор: Чиркин В. Е.Год: 2011Издание: Норма, Инфра-М

В данном списке отображены только первые 30 книг. Воспользуйтесь алфавитным фильтром для поиска нужной вам книги!

В данном списке отображены только первые 30 книг. Воспользуйтесь алфавитным фильтром для поиска нужной вам книги!

spisok-literaturi.ru

Скачать Чиркин В. - Юридическое лицо публичного права

Чиркин В.

Автор Чиркин В.
Издательство Норма
Год 2007
Формат PDF
Рейтинг книги

0.00

(оценок&nbsp&lt&nbsp5)

0 10

В монографии рассматривается понятие юридического лица с позиций междисциплинарного подхода, предлагается конструкция юридического лица публичного права, дана классификация различных видов таких лиц, сформулированы их определения, сделаны предложения по совершенствованию законодательства. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников.

Учебник подготовлен в соответствии с примерной программой курса «Правоведение», соответствующей Государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования. В доступной форме рассматриваются основные вопросы Российского права. Центральная идея книги — приорите...

2004 год

5.58 МБ

8.7

скачиваний: 1297

В учебнике освещаются следующие вопросы: предмет римского права, источники римского права, иски, семейноправовые отношения, вещные права, обязательственное право (понятие и виды обязательства, виды договоров, условия действительности договора, его содержание, заключение договора, стороны в обязатель...

2011 год

2.57 МБ

0.0

скачиваний: 1376

МГИМО (Университет) МИД России представляет новый учебник «Международное право», созданный ведущими специалистами в этой области. Учебник подготовлен в продолжение традиций Международно-правовой школы МГИМО. Содержание учебника в духе традиций научно-педагогической школы МГИМО охватыв...

2009 год

5.96 МБ

6.1

скачиваний: 3452

Учебник подготовлен в соответствии с новыми стандартами на основе обобщения и привлечения новейшего фактического материала. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов. Рекомендован Министерством образования и науки РФ в качестве учебника для студентов юридических вузов.

2011 год

5.14 МБ

0.0

скачиваний: 1548

Научно-практическое пособие отражает современный уровень развития криминалистики и следственной практики, последние достижения в этой области. В книге рассматриваются все аспекты криминалистики, особе внимание обращено на расширение использования средств компьютерной техники, современных информацион...

2010 год

9.22 МБ

0.0

скачиваний: 1336

Учебник содержит базовые несекретные положения теории оперативно-розыскной деятельности, изучение которых отвечает требованиям государственного стандарта высшего юридического образования. В учебнике использованы основополагающие труды ученых, внесших значительный вклад в становление и развитие теори...

2006 год

38.88 МБ

0.0

скачиваний: 1501

Монография подробно анализирует пути, методы и средства исследования одного из сложных социальных феноменов - права. Автор исходит из того, что методологическую функцию в правоведении призвана выполнять в первую очередь философия права - одно из основных направлений общей теории права. Монография...

2001 год

2.11 МБ

0.0

скачиваний: 1277

Учебник подготовлен учеными кафедры трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии в соответствии с новой программой учебного курса по трудовому праву и с учетом динамики развития законодательства в связи с переходом к рыночной экономике. Авторы учебн...

2004 год

6.43 МБ

6.9

скачиваний: 1957

В учебнике освещаются теоретические основы сравнительного правоведения как науки и учебной дисциплины: понятие сравнительного правоведения. его объект и предмет, функции и структура, понятийный аппарат, а также место сравнительного правоведения в системе гуманитарных и юридических наук. Особое внима...

2008 год

6.55 МБ

0.0

скачиваний: 1309

В учебнике рассматриваются все отрасли, составляющие систему российского права. Авторы применяют принципиально новую схему изложения, позволяющую читателю уяснить, какие правовые возможности (т.е. права, свободы, обязанности) у него имеются (материальное право), а также каким способом их можно защит...

2002 год

3.73 МБ

8.3

скачиваний: 1877

mexalib.com

В. Е. Чиркин основы государственной власти учебное пособие - Учебное пособие

В.Е. ЧИРКИН

ОСНОВЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ

Учебное пособие

юристь

МОСКВА 1996

ББК67 4-64

Чиркин В.Е.

Ч-64 Основы государственной власти. — М.: Юристъ, 1996.- 112с.

ISBN 5-7357-0078-2

Пособие посвящено вопросам законности и моральной, социально-психологической обоснованности государственной власти. Рассматр* ваются понятия и формы легализации и легитимации государственной власти в различных условиях, охарактеризованы отличия государственной власти от некоторых других разновидностей общественной власти, исследуются проблемы единства, разделения, «противовесов» и взаимодействия «вет­вей» власти. Особый раздел посвящен основным типам легитимации государственной власти: традиционной, харизматической и рациональной легитимации.

Учебное пособие имеет междисциплинарный характер, оно предназна­чено для студентов и аспирантов, изучающих политологию, теорию госу­дарства и права, конституционное (государственное) право, может быть также использовано преподавателями для углубления специальных знаний, функционерами политических партий, массовых организации, работника­ми государственного аппарата для самообразования.

ББК 67

Чиркин Вениамин Евгеньевич ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Редактор О. В. Лужина

Художник И. И. Тагунова

Корректор С. Р. Кандибур

Компьютерная верстка Т.А. Антоновой

ЛР№ 020653 от 28.10.92 г. Подписано в печать 5.10.96. Формат 84x1081/32. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 5,88 Уч. изд. л. 5,9. Тираж 5 000 экз. Заказ №860

Издательство «Юристь» 123286, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9

Отпечатано на Можайском полиграфкомбинате

Комитета Российской Федерации по печати.

143200, г. Можайск, ул. Мира, 93

ISBN 5-7357-0078-2 © «Юристъ», 19%

Предисловие

Проблемы укрепления новой государственной власти, ее демо­кратизации, поддержки ее народом, устранения имеющихся в ней изъянов имеют огромное значение в условиях современной ситуа­ции в России. Эти задачи, хотя иногда без должного практического результата, ставились в обоих ежегодных посланиях Президента Российской Федерации парламенту страны, представители различ­ных политических кругов выдвигали свои предложения в целях повышения эффективности государственной власти для преодоле­ния кризиса, стабилизации экономики, решительной борьбы с мафией, коррупцией и терроризмом. В данной брошюре рассмат­ривается в учебном плане лишь один, связанный с этими задачами, вопрос: речь идет о двух основаниях государственной власти: юри­дическом (легализация, законность) и социально-психологическом (легитимация, т.е. ее обоснованность в представлениях населения). Сокращенный термин «основы» (вместо «основания»), использован в заголовке лишь из-за стилистических соображений.

В условиях тоталитарного социализма, существовавшего в на­шей стране в течение семи десятилетий, проблемы легализации и легитимации государственной власти (особенно последняя) были по существу исключены из научной литературы и из практики преподавания. Считалось, что «непогрешимое» руководство КПСС, как партии прежде всего рабочего класса (а затем — всего народа), существование действительно рожденных опытом народных масс советов депутатов трудящихся (народных депутатов) автоматически обеспечивают непоколебимое доверие народа к государственной власти.

На деле, на рубеже 80—90-х гг. тоталитарный социализм потер­пел крах и в СССР, и в большинстве других стран, народ не поддержал так называемую «социалистическую» государственную власть. Потерпела поражение и идея «социалистической ориента­ции» в тех странах Азии, Африки, Латинской Америки, которые подражали моделям тоталитарного социализма.

После распада СССР и установления в России многопартийнос­ти, политического и идеологического плюрализма, осуществления многих кардинальных демократических мероприятий и ряда серьез­ных неудач, вопрос о путях легализации и легитимации новой государственной власти, о необходимых мерах для этого, о соответ­ствующих процедурах, приобрел особое значение для практической деятельности государственных органов. В условиях современной

России эти проблемы приходится решать в очень сложной обста­новке, снижение жизненного уровня населения, широкая преступ­ность, коррупция в государственном аппарате, последствия чечен­ской войны, ошибочные мероприятия государственной власти (пре­жде всего разорительный для народа способ приватизации), систе­матические, иногда многомесячные задержки выплаты заработной платы и пенсий, да и просто явления частного характера, например, неудачный имидж первых лиц государства в периоды каких-то событий сильно осложняют процессы легитимации государствен­ной власти в представлениях населения страны, И тем не менее, по принципиальному вопросу: продолжение начатых реформ (с учетом их существенной, кардинальной корректировки) народ страны под­держивает мероприятия государства, что и показали президентские выборы 1996 г., решавшие по существу не столько этот частный вопрос, сколько вопрос о путях дальнейшего развития страны. Президент России Б.Н. Ельцин, отстаивающий новый курс, был во втором туре переизбран. Это является важнейшим доказательством того, что для большинства населения государственная власть явля­ется легитимной, оно поддерживает ее деятельность, курс Прези­дента.

Вместе с тем, результаты выборов свидетельствуют, что почти половина избирателей, принявших участие в голосовании, по раз­ным, возможно, иногда и чисто личным причинам, отрицательно относится по крайней мере к некоторым мероприятиям государст­венной власти, направлениям ее политики (немногим более 40% избирателей голосовали не за действующего Президента, а за кан­дидата коммунистов, около 5% голосовали против обоих кандида­тов). Они отказывают ей в поддержке, деятельность по крайней мере некоторых государственных органов представляется им нелегитим-ной. Подчеркнем еще раз: «протестное голосование» может быть обусловлено разными причинами, во многом голосование против кандидатуры действующего Президента — это голосование не за возврат коммунистической системы, а против трудностей современ­ной жизни, но факт остается фактом. А это означает прежде всего, что необходимо искать такие пути и осуществлять такие меры, которые помогут наращивать легитимность государственной власти. Без укрепления легитимности ее меры будут недостаточно эффек­тивными и, напротив, поддержка государственной власти населе­нием многократно умножит успех реформ.

Степень легализации государственной власти и ее легитимации является подвижной величиной, особенно это относится ко второй. Первая более устойчива, поскольку зависит от юридических факто­ров (наличие конституции или отсутствие ее, демократические, недостаточно демократические или совсем недемократические спо­собы принятия конституции, оформляющей эту власть, соответст­вующие международным стандартам прав человека действия госу­дарственных органов или нарушающие эти стандарты и т. д.), тогда как вторая связана иногда с быстрой реакцией людей на те или иные действия государственных органов, удачные или неблаговидные

поступки представителей власти. Еще ja несколько месяцев до президентских выборов 1996 г. рейтинг Б Н, Ельцина был низким, шансы на переизбрание невелики, В результате хорошо проведен­ной кампании, принятия ряда решительных и экстренных мер в интересах большинства населения рейтинг президента стремитель­но вырос, повысилась степень легитимации государственной власти (по крайней мере той ее части, которую олицетворяла фигура президента). Однако многие предвыборные обещания остаются невыполненными, хотя иногда и по причинам, не зависящим от президента. Продолжала и после выборов литься кровь в Чечне, по-прежнему не выплачиваются заработная плата и пенсии, среди 10-тысячного отряда шахтеров Приморья, полгода не получавших заработной платы, в июле 1996 г. имели место случаи голодных обмороков на работе. Не имеет значения, виновны в этом федераль­ные чиновники или местная администрация, перекладывающие ответственность друг на друга, при всех условиях рейтинг государ­ственной власти снижается. Доверие к ней населения снижается в результате вспыхнувших в 1996 г. «генеральских разборок», взаим­ных обвинений членов правительства, других высокопоставленных должностных лиц из «команды Президента» во взяточничестве, некомпетентности, многих неблаговидных поступках, в связи с противоречивыми заявлениями «генералов у власти», иногда изме­няющимися чуть ли не ежедневно.

Рейтинг государственной власти в России снижает ее неэффек­тивность, но и граждане государства, должностные лица, руководи­тели предприятий, организаций, компаний не проявляют нередко чувства высокой гражданской ответственности, не выполняют своих обязанностей перед обществом, государством, своими же согражда­нами. В октябре 1996 г. в условиях катастрофического положения со сбором налогов, от которых злостно уклоняются плательщики, имеющие деньги на счетах, для обеспечения жизненно необходи­мых выплат заработной платы и пенсий Президент вынужден был создать специальный орган — Всероссийскую чрезвычайную ко­миссию по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины (ВЧК).

Из сказанного следует, что теоретическая разработка проблем легализации и легитимации государственной власти, путей и спо­собов этого имеет особое значение в условиях переходного периода современной России. Единство народа по главным целям развития страны, прекращение противостояния, деления населения на «бе­лых» и «красных», выигравших выборы в парламент или президент­ские выборы и проигравших их, совместный труд на благо Родины, для повышения благосостояния народа, развития науки и культуры способны обеспечить прочную легитимацию государственной влас­ти. А это в свою очередь ускорит прогресс страны во всех его направлениях.

Глава I

ЛЕГАЛИЗАЦИЯ И ЛЫИ1ИМАЦИЯ КАК ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Государство и государственная власть всегда играли огромную роль в обществе, становясь над обществом, отчуждаясь от него. Велика эта роль в современных условиях, которые, предполагая естественную саморегу­ляцию общества, вместе с тем предъявляют повышенные требования к организованности и упорядоченности об­щественных процессов. Давно прошло то время, когда в соответствии с доктриной экономического либерализма, невмешательства государства в экономику и многие дру­гие сферы жизни, ему отводилась роль «ночного сторо­жа». Современное государство является собственником огромных ресурсов. В странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) ему принадлежат все основ­ные объекты экономики, в капиталистически развитых странах Европы на государственных предприятиях заня­то порой до пятой, четверти, а то и почти треть всей рабочей силы, перспективное директивное планирова­ние или государственное прогнозирование экономики (индикативное планирование) существует в странах с самым различным общественным строем.

Государство регулирует социальные отношения в об­ществе, осуществляя неодинаковую политику по отно­шению к различным социальным, профессиональным и иным группам населения. Конституцией и законами, изданными государственной властью (ее органами), в странах тоталитарного социализма рабочий класс юри­дически определяется как ведущая сила общества, что влечет за собой материальные, политические и духовные последствия. В Китае ему предоставляются законом су­щественны преимущества на выборах представительных органов, в КНДР, Вьетнаме, на Кубе, в Лаосе такие последствия имеют фактический характер. В большин­стве стран действует обширное законодательство об от­ношениях труда и капитала, о формах медицинского обслуживания (либеральная, страховая, государственная медицина) и т.д. Тоталитарная государственная власть вводит однопартийную систему или иногда запрещает даже все партии, в демократических странах законода-

тельство также устанавливает определенные требования к политическим партиям, вводит политический процесс в определенные рамки; некоторые новые конституции содержат специальные нормы (иногда — даже главы) о правах политической оппозиции (конституции Португа­лии 1976 г., Колумбии 1991 г. и др.). Государственное регулирование затрагивает духовную жизнь общества. В некоторых странах оно вводит обязательную, по суще­ству, идеологию (марксизм-ленинизм на Кубе, идеи чучхе в КНДР, мобутизм — от собсгвенного имени пре­зидента Мобуту в африканском Заире по конституции 1980 г., которая, правда, в настоящее время отменена), отдает предпочтение определенной идеологии (исламу в арабских странах), запрещает законом то или иное ми­ровоззрение (например, марксизм-ленинизм в Индоне­зии) или, напротив, обеспечивает идеологический плю­рализм (например, ст. 14 Конституции России устанав­ливает, что в стране признается идеологическое много­образие и никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной). Словом, государственная власть в той или иной степени затраги­вает все общественно значимые сферы жизни, а в неко­торых мусульманских странах, где нормы шариата ис­полняются как государственные повеления, и некоторые интимные стороны человеческого бытия.

Однако не нужно думать, что могущество государст­венной власти беспредельно, а характер и способы регу­лирования общественных отношений зависят только от нее самой. В условиях социально ориентированной ры­ночной экономики и политической демократии ее главная задача — содействовать саморегуляции общества, стиму­лировать позитивные тенденции его развития, препятст­вовать негативным, вводить общественно значимые про­цессы в определенные рамки (в частности, путем приня­тия законодательства о партиях, забастовках, об оружии, о чрезвычайном положении и т.д.) с тем, чтобы в неуемной борьбе различных сил не допустить анархии и распада общества. Нельзя подменять саморегулирование общест­венных процессов и необходимую корректировку их со стороны государственной власти, которая в определенной мере выполняет роль арбитража в обществе и действует в интересах всего общества, волюнтаристскими приемами с ее стороны. К чему ведет такой волюнтаризм хорошо

известно из опыта нашей страны, других бывших социа­листических стран, слаборазвитых стран Азии и Африки, провозглашавших социалистическую ориентацию — стро­ительство нового общества «сверху» по моделям тотали­тарного социализма.

Магистиральное направление деятельности государст­венной власти, ее реальные возможности ограничены закономерностями развития общества, естественно скла­дывающимися отношениями, которые она не в силах изменить или изменяет только временно и частично, используя имеющиеся в ее распоряжении ресурсы. Даже новая государственная власть, возникшая в результате революций, коренным образом меняя отношения собст­венности, производства, распределения и обмена, харак­тер политических отношений, содержание мировоззрения людей, не может ликвидировать сами отношения собст­венности, властеотношения в обществе (власть — сущест­венный элемент всякого общества), некоторые общегу­манные заповеди отношений людей, сложившиеся еще на заре человечества, да и всегда сохраняет что-то от старого. Государственная власть обладает автономией в обществе, ибо она — представитель всего общества, но она не может быть совершенно самостоятельной: она подвергается вли­янию различных политических партий, общественных объединений, движений, словом, различных «групп дав­ления» (их нередко в новейшей литературе называют «заинтересованными группами», считая этот термин более удачным), которые вынуждают ее предпринимать опреде­ленные меры или отказываться от них. Наглядные при­меры этому мы постоянно видим в опыте новой России: в отклонении законов, предлагаемых правительством, иным партийным большинством Государственной Думы, в борьбе вокруг формирования нового правительства после выбо­ров Президента, в неоднократной корректировке правил импорта и экспорта (иногда в интересах «новых русских»), в острой схватке разных сил вокруг проблем Чечни и т.д.

Ограничения государственной власти достигаются и правовыми средствами. Однако отношения власти и за­кона, государства и права имеют сложный характер. С одной стороны, государство издает законы, но оно под­чиняется им (речь идет о демократическом, а не тотали­тарном государстве), пока они не изменены или отменены. С другой стороны, для того, чтобы быть подлинным

правом, а не узакониванием произвола, правовые нормы должны отвечать определенным требованиям и прежде всего в наше время соответствовать общечеловеческим, общегуманным ценностям (идеи добра, справедливости, прав человека, демократии т.д.)- В любом случае демокра­тическое государство связано нормами права, оно не только властвует, но и подчиняется, несет определенные обязанности перед обществом и личностью. Деятельность государства, его органов регулируется правом, официаль­ные действия государственных органов совершаются на основе юридических норм, и в этом случае они законны, легальны. В противном случае они противоправны.

Сама государственная власть тоже нуждается в легали­зации, узаконивании. Не только в обычных ситуациях, но и после военных переворотов, революционных событий вновь созданные высшие органы государства принимают различные правовые акты (конституции, а чаще — декре­ты , как это было в России в 1917 г., прокламации военного совета в Эфиопии, в течение 13 лет заменявшие консти­туцию до 1987 г., временные конституции, провозглашав­шиеся президентами, без участия представительных орга­нов и населения, одна из них в течение четверти века и сейчас действует в Ираке), которые призваны стать юри­дической основой государственной власти. Легализация (от корня латинских слов «закон», «законный») государ­ственной власти — это признание правомерности ее воз­никновения (установления), организации и деятельности. Такое узаконение может осуществляться различными пу­тями, которые рассматриваются ниже. Скажем лишь здесь, что важнейшим средством считается принятие демокра­тической конституции, созданной при участии населения, одобренной им непосредственно на референдуме (голо­совании избирателей) или избранным им представитель­ным органом, хотя и применение таких, демократических, способов в условиях тоталитарного режима может ока­заться лишь лжелегализацией.

За противоправные действия, связанные с заменой неконституционным путем законного руководства госу­дарством (например, в результате переворота, какова бы­ла, скажем, попытка путча Государственного комитета чрезвычайного положения — ГКЧП в СССР в 1991 г.), за узурпацию (присвоение) власти, за сосредоточение реаль­ной государственной власти в руках партий и иных обще-

ственных организаций, за преступления против установ­ленного законом порядка управления общественные ор­ганизации, органы государства, должностные лица, граж­дане несут ответственность по закону. В разных странах такие нормы различны и отражают условия страны. На­пример, почти во всех постсоциалистических государствах (Армении, Киргизстане, Белоруссии, Болгарии, Румынии и др.) конституции, преодолевая наследие тоталитарногно прошлого, содержат запреты, направленные против осу­ществления государственной власти политическими пар­тиями. Конституции некоторых западных стран (Основ­ной закон ФРГ 1949 г., конституции Португалии 1976 г., Испании 1978 г.) запрещают нарушать принцип разделе­ния властей, конституция Франции 1958 г. говорит о нерушимости республиканской формы правления, о не­возможности установления монархии и т.д. Положения, относящиеся к вопросам легализации государственной власти, запрет ее узурпации содержатся и в Конституции России 1993 г.

Нарушение принципа законности государственной власти, правовой основы ее деятельности влечет ответ­ственность. Такая ответственность может быть полити­ческой (своеобразной формой такой ответственности может быть и отстранение президента от должности в порядке импичмента, например, за государственную из­мену, предусмотренное конституцией США в 1787 г.), уголовной (осуждение должностных лиц — представите­лей власти — за преступления по службе), гражданской (возмещение ущерба, причиненного, например, гражда­нам незаконными действиями органов государства), ад­министративной (во многих странах существуют специ­альные административные суды, рассматривающие жа­лобы граждан на нарушение их прав чиновниками), дисциплинарной (ответственность по подчиненности).

Проблема легализации государственной власти, путей и способов этого процесса уходит своими корнями в древнюю историю. Ссылки на легализацию как основа­ние власти и должного поведения использовались уже в IV—III вв. до н. э. школой китайских легистов в споре с конфуцианцами. Первые ссылались на традиции, ос­вященные веками, нормы, законы; вторые считали, что деятельность властей, поведение граждан должны соот­ветствовать прежде всего вселенской гармонии. Элемен-

Ю

ты своеобразных ссылок на легализацию присутствовали в противоборстве светской и духовной властей в средние века (аргументами служили обращения к священным текстам, хотя короли использовали и другие доводы, в том числе факты избрания первых королей, а также ссылки на династическое престолонаследие). В новое время сторонники «легитимной монархии» Бурбонов выступали против «узурпатора» Наполеона именно с позиций легальности, «законной династии».

Легализация государственной власти — понятие юри­дическое. Оно соотносится с признанием, допущением, поддержкой того или иного явления, института, органа, «государственного действия» правом, прежде всего основ­ным законом (в некоторых странах, например, в Швеции, Израиле конституция государства состоит из нескольких основных законов). Обоснование властных полномочий коренится в данном случае в юридических актах и проце­дурах, в правовых отношениях. Однако бывают так назы­ваемые конституционные законы, легализующие (на деле, только внешне) антинародную, антидемократическую, тер­рористическую государственную власть. Таковы были, например, правовые акты гитлеровской Германии, «ин­ституционные акты» бразильской хунты и принятая ею конституция 1967 г., изменившие политическую систему страны, декреты военных и революционных советов мно­гих стран Азии, Африки, Латинской Америки, принимав­шиеся после военных переворотов. Этими декретами от­менялись прежние конституции, принятые ранее, уста­навливались новые государственные порядки (правда, зачастую там, где предводители военных советов были несколько грамотнее юридически, они не отменяли кон­ституцию, а заявляли, что лишь приостанавливают ее действие). Поэтому, определяя легальность или нелегаль­ность государственной власти, меру ее легализации, важно установить, насколько правовые акты, осуществляющие легализацию, соответствуют общепринятым принципам права, в том числе международного права. Общепризнан­ные принципы и нормы последнего некоторыми консти­туциями (например, США) объявлены верховным правом страны, согласно другим основным законам, при некото­рых условиях (например, на условиях взаимности) рати­фицированные данным государством акты международ­ного права, имеют приоритет над внутренним правом (это

и

положение действует и в России). Акты легализации долж­ны соответствовать также общечеловеческим ценностям. При несоответствии (например, если конституция суще­ствует, но она закрепляет антидемократический режим) внешняя легализация становится на деле ложной легали­зацией, это — лжелегализация не соответствующей инте­ресам народа государственной власти.

Более сложным является понятие легитимации госу­дарственной власти. В основе слова «легитимация» лежит тот же латинский корень, но этому термину придается иное истолкование. Это тоже «узаконение», но узаконение не только правовое, главным образом не правовое, а иногда и не имеющее отношение к праву. Требование упомянутых конфуцианцев о вселенской гармонии не отрицало значения норм (своеобразная трактовка легали­зации), но оно исходило из того, что и эти нормы, определяющие поведение людей, деятельность власти, должны соответствовать этой гармонии, что было ориги­нальной трактовкой легитимации. Легитимность — это состояние фактическое, узаконение не обязательно фор­мальное, а чаще — неформальное. Легитимация государ­ственной власти — это процессы, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, законность и другие стороны соответствия характера власти, ее дея­тельности определенным, прежде всего психическим ус­тановкам, экспектациям (ожиданиям) личности, коллек­тива, социальной и иной группы, народа. Это состояние власти связано с материальными, социальными, полити­ческими, духовными условиями общественной жизни, с индивидуальной и общественной психологией. Легитима­ция — процесс приобретения легитимности, процесс ин­дивидуального (личностью) и коллективного (обществен­ной группой, народом) утверждения такого представле­ния, что государственная власть, структура ее органов, способ их формирования, ее мероприятия и деятельность ее должностных лиц соответствуют тем ожиданиям, тем взглядам, которые сложились у людей на базе чувствен­ного восприятия, опыта, рациональной оценки. Суть ле­гитимации — отражение идей «общественного договора» о создании государства для общего блага, высказанных французскими просветителями накануне революции 1789 г. Власть справедлива, если она не нарушает «договорных

refdb.ru

Предисловие

____________Чиркин В.Е. – «Государственное и Муниципальное Управление»

УДК 351/354(075.8) '

ББК 67.401

Ч-64

ЧиркинВ.Е.

Ч-64 Государственное и муниципальное управление: Учебник. — М.:Юристъ,2003.-320с.

ISBN 5-7975-0623-8 (в пер.)

Учебник предназначен для введения в специальность студентов, обучающихся по специальности «государственное и муниципальное управление». Это комплексное издание, в котором освещаются различные управленческие структуры и процессы, рассматриваются вопросы эффективности управления, взаимосвязи и своеобразия различных управленческих институтов, соотношение государственного и муниципального управления.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудников органов управления.

УДК 351/354(075.8) ББК 67.401

ISBN 5-7975-0623-8 © «Юристь», 2003

© Чиркин В.Е., 2003

Подготовка по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия), общепрофессиональных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту. — будущему менеджеру— общее представление о своей специальности. Подобного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за рубежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравнительно недавно (в 2000 г.).

В учебнике автор использует в основном российский материал, но для сравнения привлекаются данные и по другим странам. В ходе изучения выявляются позитивные и негативные стороны различных управленческих структур и процедур, рассматриваются вопросы повышения эффективности управления, своеобразные и необходимые взаимосвязи в деятельности различных управленческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государственного и муниципального управления. Правильное решение задач управления снижает необходимый для общества уровень затрат на управление.

В учебнике принят широкий подход к управлению', которое выходит за пределы собственно администрирования. Думается, что это наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.

Глава 1 - государственное и муниципальное управление:социальная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина

§ 1. Государственное и муниципальное управление — публичное управление

Понятие управления. Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно. Не все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.

Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д. .

Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, 'просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Различные вопросы управления (часто без употребления этого слова, заменяемого другими) изучаются многими отраслями знания. В данном учебном пособии речь идет только об управлении в обществе на уровне страны и муниципального образования. В нем не рассматриваются способы управления в международном сообществе, которое тоже поддается различным способам управления (Организация Объединенных Наций, ее органы пресекают агрессивную войну или посылают миротворцев в «горячие точки» планеты): Не говорится об управлении и в тех странах, которые выступают лишь как географические понятия, а также управлении в местных племенных образованиях, которое не является муниципальным. В учебнике речь идет об управлении в государственно-организованном обществе. В любом обществе существует множество разновидностей управления, например управление техническими системами, железнодорожным движением, процессами в ядерных реакторах. Такое управление также осуществляется в государственно-организованном обществе, а не вне его. В учебнике речь идет об общественном, социальном, а не техническом управлении (например, работа авиадиспетчеров) и не о личном, персональном управлении (использование родительской власти в семье для управления поведением детей).

В свою очередь, социальное управление многолико. В учебном пособии рассматриваются не все разновидности социального управления, существующие в стране. В нем говорится только о публичном (государственном и муниципальном) управлении, т.е. об управлении при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и об управлении в масштабах муниципального образования (села, города, района и т.д.), т.е. при использовании публичной власти от имени соответствующего территориального коллектива.

Социальное управление. Любой коллектив (а общество — наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени — советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе — парламенты, правительства и т.д.).

С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.

Политическое управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы —

упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления — регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений объективно осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества — экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д.

Задача конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий — развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.

На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, — местный «парламент», глава муниципального образования — местный «президент», его администрация — местное «правительство», департаменты — местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады — судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и Другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах — губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местax. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено — субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного само-управления.

Государственное и муниципальное управление, как оно охарактеризовано выше, это — широкая, политологическая трактовка управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормо-творческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), Другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.)1. В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.

В данном учебнике государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий

1 Иногда говорится о других ветвях государственной власти: учредительной, контрольной, президентской и др. Называют также «власть прессы», средств массовой информации («четвертая власть»), но это не государственная власть.

подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.

В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) — путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.

Публичная власть в государственном и муниципальном управлении. Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.

Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом — коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) — государственным и муниципальным.

Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.

Различия государственной и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях государственного и муниципального управления.

Публичное управление. Публичная власть — явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.

Публичное управление — это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.

Структурность и бесструктурность в государственном и муниципальном управлении. Общество и муниципальное образование — сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество и муниципальное образование управляется структурно-бесструктурным способом. Органы государства и муниципального образования задают управлению структурность, но помимо них в обществе, муниципальном образовании действуют другие факторы (экономического, социального, идеологического и т.д. характера), оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация (включая указания и иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, бывших однокурсников и т.д.), может оказывать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это — шутливый пример. На деле многие процессы социального управления в обществе и в муниципальном образовании имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и т.д.), и органы государства и муниципального образования могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

Принципы государственного и муниципального управления. Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число (наибольшее, 14, названо французским автором А.Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы государственного и муниципального управления.

1. Публичная власть управляющего. Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы.

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

4. Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

Субъект, объект и содержание государственного или муниципального управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган — совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление — это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект — субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия — не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них — те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Для достижения разных целей используются разные способы. Техническое управление дорожным движением со стороны государственной инспекции по безопасности дорожного движения или деятельность администрации муниципального образования по ремонту школы совсем не то, что управление обществом путем принятия законов парламентом или утверждение бюджета муниципального образования его представительным органом. Управление путем принятия судебных решений отличается от управления, осуществляемого заведующим отделом администрации муниципалитета, деятельность Уполномоченного по правам человека совсем не та, что протест прокурора на незаконное решение органа местного самоуправления, и т.д.

Элементы государственного и муниципального управления. В системе управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х гг. XX в.).

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении- возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они весьма различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, tie имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

Прямые и обратные связи в управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения .(продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный Цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) — вывод (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры.

Непосредственная демократия в публичном управлении. Государственное и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной Думы, но можно — депутатов законодательных органов в некоторых субъектах'РФ и депутатов муниципальных образований). В некоторых субъектах РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв избранных должностных лиц. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г.) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и консультативным (результаты голосования в данном случае не обязательны для государственных органов).

Новый закон (местный нормативный акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку такого акта (например, в Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом). В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива — непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В последние годы во многих демократических странах принято законодательство об «открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую плату (в Японии — 2—3 долл. США1) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (есть правила засекречивания). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении.

studfiles.net


Смотрите также